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財(cái)經(jīng)新聞
國(guó)務(wù)院2月23日召開常務(wù)會(huì)議，部署進(jìn)一步做好防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作等。會(huì)議提出，要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，強(qiáng)化配套政策支持，持之以恒攻堅(jiān)推進(jìn)，進(jìn)一步推動(dòng)一攬子化債方案落地見效。
配套支持政策成為市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。截至目前，31個(gè)省份都披露了政府工作報(bào)告和《2023年預(yù)算執(zhí)行情況和2024年預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算報(bào)告”），這些共同構(gòu)成觀察各省份地方債化解進(jìn)展及計(jì)劃的重要官方材料。
據(jù)記者梳理，多省份在2023年制定了“1+N”化債方案，其中1指化債總方案，N指化債子方案，但不同地方的子方案不同，數(shù)量也不同。展望2024年，多個(gè)省份提出要繼續(xù)推動(dòng)化債方案落地，同時(shí)要充分爭(zhēng)取中央化債政策。此外，多個(gè)省份表示要強(qiáng)化融資平臺(tái)管理、壓縮融資平臺(tái)數(shù)量，預(yù)計(jì)城投行業(yè)將繼續(xù)迎來(lái)強(qiáng)監(jiān)管。
寧夏化債力度、額度歷年最大
地方債主要包括法定政府債務(wù)及隱性債務(wù)。其中，法定政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。而隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。
2018年10月，監(jiān)管部門已完成了隱性債務(wù)的摸底統(tǒng)計(jì)。對(duì)于隱性債務(wù)的處理，監(jiān)管提出兩大方向：一方面堅(jiān)決遏制增量，另一方面積極穩(wěn)妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢，其中每年都有對(duì)應(yīng)的化債任務(wù)。
據(jù)記者梳理，2023年天津、內(nèi)蒙古、吉林、青海、寧夏、河南、湖南七個(gè)省份完成或者超額完成隱性債務(wù)化解任務(wù)。比如湖南省表示，搶抓中央實(shí)施一攬子化債方案措施機(jī)遇，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)實(shí)施“精準(zhǔn)拆彈”，超額完成隱性債務(wù)化解任務(wù)。
寧夏表示，全區(qū)超額完成隱性債務(wù)消化任務(wù)，到期平臺(tái)債券和非標(biāo)債務(wù)全部如期償還，自治區(qū)債務(wù)規(guī)模、債務(wù)率均實(shí)現(xiàn)下降，全區(qū)全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)下降一個(gè)等級(jí)，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)數(shù)量進(jìn)一步下降，化債力度和額度為歷年最大。
“因?yàn)?018年上報(bào)方案時(shí)細(xì)化到每一年，如果某一年化債規(guī)模超過(guò)計(jì)劃化解的規(guī)模，就是超額完成任務(wù)�！币晃回�(cái)政系統(tǒng)債務(wù)監(jiān)管人士稱。
通過(guò)特殊再融資化解隱性債務(wù)是一個(gè)重要途徑。 去年10月特殊再融資債重啟發(fā)行，用于置換納入隱性債務(wù)之中的拖欠款、非標(biāo)及城投債券，目前已發(fā)行1.4萬(wàn)億元。發(fā)行特殊再融資債券置換隱性債務(wù)后，政府債務(wù)余額增加的同時(shí)隱性債務(wù)余額減少，是化解隱性債務(wù)的重要舉措。青海省就表示，通過(guò)增收節(jié)支、盤活資產(chǎn)、調(diào)整專項(xiàng)債券用途、發(fā)行特殊再融資債券等渠道，圓滿完成全年化債任務(wù)。
內(nèi)蒙古披露，為支持我區(qū)落實(shí)一攬子化債方案，財(cái)政部下達(dá)內(nèi)蒙古1067億元再融資債券額度，支持償還存量政府債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，平滑到期債務(wù)還本付息壓力，以時(shí)間換空間，為我區(qū)化債工作提供了有力支持。從公開信息看，內(nèi)蒙古1067億特殊再融資債已發(fā)完。
南方省份某區(qū)縣債務(wù)辦人士表示，對(duì)比2018年8月建立債務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)時(shí)，隱性債務(wù)雖未增長(zhǎng)，但關(guān)注類債務(wù)和經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增長(zhǎng)較快。平臺(tái)公司實(shí)際上以新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的名義進(jìn)行隱性債務(wù)的還本付息，但經(jīng)營(yíng)性債務(wù)很難達(dá)到監(jiān)管要求的條件，即對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和覆蓋債務(wù)本息的經(jīng)營(yíng)性收入。
因此地方債監(jiān)管，不僅要將隱性債務(wù)納入，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)也需納入監(jiān)管范圍，個(gè)別地方已有實(shí)踐。江蘇省表示，2023年在全國(guó)率先開發(fā)上線地方債務(wù)綜合監(jiān)管系統(tǒng)，一體推進(jìn)政府債務(wù)、隱性債務(wù)和融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)全口徑管理，形成工作閉環(huán)。
制定1+N化債方案
去年7月24日召開的中共中央政治局會(huì)議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。而從政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告看，多省份在去年已制定“1+N”化債方案，其中1指化債總方案，N指化債子方案，但不同地方的子方案不同，數(shù)量也不同。
江西省表示，出臺(tái)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“1+9”方案，保持全國(guó)唯一債券零違約省份。甘肅省表示，制定實(shí)施防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“1+10”方案，疏解融資平臺(tái)債務(wù)1048.4億元。內(nèi)蒙古表示，堅(jiān)持“減存遏增”全力化解政府債務(wù)，落實(shí)“1+8”化債方案。
天津預(yù)算報(bào)告在回顧2023年工作時(shí)表示，將防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為“一號(hào)工程”“一號(hào)戰(zhàn)役”，調(diào)整設(shè)立全市化解政府性債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，同步組建市、區(qū)兩級(jí)工作專班，進(jìn)一步健全市負(fù)總責(zé)、各區(qū)盡全力化債的工作格局，制定實(shí)施 “1+10”全口徑債務(wù)化解工作方案，統(tǒng)籌全市資金資源減債化險(xiǎn)，圓滿完成年度各項(xiàng)化債目標(biāo)任務(wù)。
陜西省預(yù)算報(bào)告則表示，組織摸清全省債務(wù)底數(shù)，制定全省化債總體方案以及清理政府拖欠賬款、化解地方中小銀行風(fēng)險(xiǎn)、防范化解融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等專項(xiàng)方案。
前述財(cái)政系統(tǒng)人士表示，“1”指地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解總體方案，“N”包括地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)化解方案、政府拖欠企業(yè)賬款償還方案、融資平臺(tái)債務(wù)化解及轉(zhuǎn)型發(fā)展方案、國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)摸排及資產(chǎn)盤活償債方案、中小銀行風(fēng)險(xiǎn)化解等方案，但不同地方子方案會(huì)有差異，負(fù)責(zé)的部門也有所不同。
據(jù)記者了解，地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)化解主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，政府拖欠企業(yè)賬款債務(wù)化解主要由工信部門負(fù)責(zé)，融資平臺(tái)債務(wù)化解主要由金融監(jiān)管部門和國(guó)資部門負(fù)責(zé)。內(nèi)蒙古披露，財(cái)政廳牽頭，會(huì)同金融監(jiān)管、工業(yè)和信息化、自然資源等部門組成化債工作專班，專項(xiàng)推進(jìn)化債工作。
12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)還必須制定管控政府投資項(xiàng)目方案。在項(xiàng)目投資上，云南省表示，嚴(yán)格落實(shí)化債要求，切實(shí)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，牢固樹立“有多少錢辦多少事”的理念，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目。堅(jiān)持有保有壓，加強(qiáng)財(cái)政支出統(tǒng)籌，打破固化格局，取消政策到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目、沒(méi)有中央或省委省政府政策依據(jù)的項(xiàng)目、與高質(zhì)量發(fā)展匹配度不高的項(xiàng)目。
內(nèi)蒙古表示，強(qiáng)化預(yù)算約束和政府投資項(xiàng)目管理，充分開展財(cái)政承受能力評(píng)估，量力而行開展項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目。嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，騰出更多財(cái)政資源空間，支持防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
推動(dòng)化債方案落地
在2024年的化債計(jì)劃中，多個(gè)省份要提出推動(dòng)化債方案落地。比如山西省提出，推動(dòng)“省負(fù)總責(zé)、市縣盡全力化債”的工作機(jī)制，落實(shí)“一省一策”山西化債方案，確保各項(xiàng)化債措施落地。
爭(zhēng)取中央支持政策也是各地關(guān)注的焦點(diǎn)。比如湖南省表示，密切關(guān)注中央政策動(dòng)向，加強(qiáng)督導(dǎo)、考核和監(jiān)測(cè)預(yù)警，激勵(lì)督促市縣落實(shí)化債任務(wù)，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)支持化債，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)利息成本。黑龍江表示，充分運(yùn)用國(guó)家化債政策。
中央支持政策主要包括特殊再融資債置換和銀行貸款置換。從過(guò)往看，特殊再融資債券額度來(lái)源于結(jié)存限額。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為421674.3億元，截至2023年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額407373億元，限額和余額的空間為1.43萬(wàn)億元。由于特殊再融化債成效明顯，市場(chǎng)預(yù)計(jì)今年繼續(xù)新批特殊再融資債額度的概率較大。
去年四季度，金融系統(tǒng)尤其銀行支持地方債務(wù)化解的工作也啟動(dòng)，銀行參與地方債務(wù)化解大致可分為兩種情況：一是對(duì)本行貸款展期降息；二是債務(wù)置換。據(jù)記者了解，銀行置換存量債務(wù)條件較為嚴(yán)格。當(dāng)前金融債務(wù)置換中，銀行要求原債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)或者地方提供抵質(zhì)押品，而地方這類項(xiàng)目和資產(chǎn)較少。當(dāng)然，金融化債本身就是市場(chǎng)化行為，銀行這樣要求無(wú)可厚非，但客觀上導(dǎo)致金融化債進(jìn)展較慢。
地方上對(duì)金融化債也有著墨。天津市提出，依法合規(guī)推動(dòng)隱性債務(wù)和融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)周轉(zhuǎn)接續(xù)，進(jìn)一步優(yōu)化成本期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)。四川省提出，強(qiáng)化政府債務(wù)預(yù)算管理，用好用足金融支持化債政策，分層分類有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極創(chuàng)新化債方式，拓展化債路徑，有序化解存量債務(wù)。
近期一些新的化債模式出現(xiàn)。貴州宏應(yīng)達(dá)建筑工程管理有限責(zé)任公司近日非公開發(fā)行18億元“24宏建01”，最終票面利率為4.80%，認(rèn)購(gòu)倍數(shù)為2.6倍。債券募集資金擬全部用于償還安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司發(fā)行的私募債“18西秀01”、 “19西秀01”到期債券本金。
安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司與貴州宏應(yīng)達(dá)建筑工程管理有限責(zé)任公司并無(wú)股權(quán)關(guān)系，但前者資質(zhì)較差，已經(jīng)有多條失信被執(zhí)行人信息，后者則首度在市場(chǎng)發(fā)債，由此開創(chuàng)了資質(zhì)較好的融資平臺(tái)發(fā)債償還弱資質(zhì)融資平臺(tái)到期債券本金的案例，市場(chǎng)預(yù)計(jì)后續(xù)這類案例會(huì)增加。
此外，多個(gè)省份表示，要強(qiáng)化融資平臺(tái)公司管理，壓縮融資平臺(tái)數(shù)量。內(nèi)蒙古表示，要逐步降低融資平臺(tái)存量債務(wù)，大幅壓降平臺(tái)數(shù)量，建立平臺(tái)管理長(zhǎng)效機(jī)制；安徽省也表示，按照統(tǒng)一部署，開展地方政府融資平臺(tái)公司綜合治理，推進(jìn)分類清理、改革轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管；寧夏表示，嚴(yán)格融資平臺(tái)管理，堅(jiān)決杜絕借道融資平臺(tái)違規(guī)舉債，壓減融資平臺(tái)數(shù)量，加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
據(jù)記者梳理，2017年以來(lái)，重慶、湖南、陜西、山東、甘肅等省份已印發(fā)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方案，大多要求市級(jí)平臺(tái)公司數(shù)量控制在3個(gè)以內(nèi)，縣級(jí)平臺(tái)公司控制在2個(gè)以內(nèi)。
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